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WTO背景下的中国烟草业，其缓冲期就像一段已经燃在指间的香烟，渐渐地短了；青烟依稀之中，笼罩其上的浓厚的行政垄断色彩也正在淡去。明年初，特种烟草专卖零售许可证即将取消，随着零售市场向外烟的开放，中国烟草业的变革大幕正在徐徐开启——这是一段很容易让业内人士敏感的日子。
伴随着工商分离的改革尝试，烟草专卖行政审批制度往何处去？中国这个烟草大国，如何把这样一个特殊的产业做大做强？本报就此专访了中国社会科学院法学研究所周汉华博士。周汉华一直研究行政审批制度改革、行政许可法的制定，并参与许多部门的审批改革方案设计、论证与审核工作。
南方周末：2004年1月，“特零证”即将取消，外烟将直接进入终端零售环节，您认为这对国内烟草市场的格局将会有何影响？随着时间的推移，外国烟草进入中国市场的关税会越来越低，如何估价外国烟草直接进入零售以后国内市场的变化？
周汉华：取消特零证和逐步降低外国烟草进入中国市场的关税，是中国加入世界贸易组织时对烟草行业所作的两项重要承诺。显然，这两项措施到位后，最终可能会对国内烟草市场和烟草行业产生一定的冲击。不过，我认为冲击究竟会有多大还需要具体分析，至少在很长一段时间内这种冲击是非常有限的，不必过于夸大。
第一，烟草专卖制度是由我国《烟草专卖法》确立的，在入世谈判中并没有发生任何变化或作出任何承诺，所有的专卖措施仍然会继续保留，包括外国烟草的进口，也必须继续实行专营，不会出现外国卷烟大举进入的可能。第二，取消特零证只是在零售终端实现了外国卷烟的国民待遇，对于进口环节没有直接的冲击。换句话说，只是分蛋糕的人多了，蛋糕还是那么大。第三，尽管降低关税会加强外国烟草的竞争力和进口压力，但由于我们仍然维持着进口专营制度，只能由中国烟草进出口集团公司经营，加之外国卷烟在本国的售价本身已经大大高于在中国的售价，价格下降的空间有限（我们也维持着对价格的管制），如果低于成本或其国内市场价格销售会有倾销甚至垄断之嫌。
所以，我认为，在很长的一段时间里，外国卷烟在中国烟草市场上的比例大致应该维持在3％左右。当然，这一判断需要一些前提，一是进口专营制度仍能保持其统一性，二是相应的反倾销、反垄断措施能够尽快到位。
南方周末：烟草行业可以说是我国行政垄断的最后一个领域，但与其他行政垄断领域相比，烟草行业又有其特殊性，您如何评价烟草行业的行政垄断？您如何评价我国的烟草专卖制度？
周汉华：当我们谈论烟草专卖制度时，首先应该看到它的特殊性：第一，烟草从本质上是有害公众健康的产品，它和电信、民航等不一样，不是生产得越多越好，也不是烟民越多越好。第二，烟草专卖的形成有其历史原因，经过20多年的发展，它每年为国家提供的税利达1000多亿元，对国家财政有举足轻重的影响，不能轻言改动。第三，烟草专卖与我国现阶段的发展水平有密切的关系，尤其是与我们的政府监管能力不强有直接的关系，随便放开可能会造成市场混乱和税收的大量流失，这从白酒行业的现状中就能得到证明。这些是烟草专卖制度在目前阶段的几个很重要的特点。
当然，我们也看到，烟草这种最大众化、最市场化的产品，现在所实行的专卖制度是最为严格的，从上游到下游，从种植烟叶到销售卷烟，所有的环节都被严格管理起来。这种管理方式不但成本高，效果也不好，矛盾与问题多多。因此，亟须在烟草专卖制度中引入市场化机制，加强竞争，使企业更加具有活力和国际竞争力。
南方周末：加入WTO以后，我国的烟草专卖制度受到了极大的挑战，烟草专卖局日前强调，专卖制度不会取消，但是加入WTO后，我国现有的烟草专卖体制必须要做相关调整，您认为未来改革的方向是什么？
周汉华：我认为，烟草行业必须适应社会主义市场经济的要求，在坚持烟草专卖专营体制的前提下，引进市场化机制。具体讲，要推进卷烟销售网络建设，以市场化方式实现宏观调控目标，逐步替代行政审批管理方式；稳步推进政企分开的改革步伐；对卷烟生产计划的分配和调整逐步扩大市场化手段的运用范围；逐步形成烟叶的市场化调节机制；探索烟草制品零售许可证的竞争性发放方式；根据行政审批性质的不同，采取不同措施规范现行行政审批程序；明确烟草专卖机关行政审批的责任，加强执法工作；规定便于相对人监督烟草专卖审批机关的制度；探索各种形式的事中、事后监管制度，维护烟草市场公平竞争秩序。应该承认，每一项改革措施都会非常艰难，都会涉及到权力与利益的重新调整。除了国家烟草专卖局以外，烟草行业的市场化改革问题，应该引起更高管理部门的关注。
《南方周末》：日本、泰国等许多国家的烟草行业都有过专卖制度，但是最后还是在市场开放的过程中被迫取消了，我国会走他们同样的路吗？
周汉华：随着国家财力的增加和各种配套改革措施的逐步到位，我相信烟草专卖制度最终会成为历史。当然，这个过程究竟需要多久，现在还很难预测。
南方周末：烟草改革的一个方向是工商分离，安徽现已有了成功的尝试，而广东中烟工业公司也于5月28日挂牌，工商分离会不会是全国范围内烟草改革的方向？仅仅工商分离够不够？在此基础上，会不会再进行政企分离？
周汉华：工商分离当然是一个改革的方向。近年来，烟草行业一直在总结和推广一系列卷烟销售网络建设工作的经验和做法，确定了网络的基本运行模式。销售网络的建设对于调控市场、服务客户、培育品牌、稳价增量等方面都能发挥积极的作用。我认为，工商分离，尤其是销售网络的建设，可以帮助烟草行业实行从行政垄断向经济垄断，从管理到服务，从行政审批管理到市场化方式调控的诸多深刻转变。当然，在这个过程中，必然涉及到建立现代企业制度和政企分开等问题。我认为，实行政企分开，应该是烟草行业的一项迫切任务。
南方周末：随着经贸委的撤销，烟草专卖局的去留也一直为人们争议，在加入WTO的大背景下，国家烟草专卖局的未来将如何变化？
周汉华：上面一个问题已经讲到这一点，烟草行业的政企职能分开不能再推延下去了。政企不分造成了许多弊端，对于提高企业的竞争力和加强烟草行业执法都没有好处。烟草专卖制度并没有规定政企不分，法律中也没有这样的规定。我认为，在专卖体制下，专卖管理机关的职能只能加强，不能削弱。等到有朝一日专卖制度成为历史的时候，所谓皮之不存，毛将焉附，专卖管理机关也就会自然而然成为历史。因此可以说专卖管理机关的未来走向不是直线式的，而是螺旋式的。
南方周末：国外的烟草企业如菲利浦·莫里斯、英美烟草、日本烟草等均在为进入中国市场做准备，您如何评价他们？国际烟控行动将会如何影响未来的烟草市场？
周汉华：这是一个非常复杂的问题。中国有世界上最大的烟民群体，近4亿人在吸烟，并且，我们还看到，像中国这样的发展中国家的烟民有越来越多、年龄有越来越小之势。随着国际烟控运动的加强，尤其是发达国家对国内烟草管制政策的加强，国际烟草巨头有向发展中国家转移市场的倾向。看一看我们的许多体育电视节目，谁都能感受到这种影响。知道吗，我国每年因吸烟而死亡的人比交通事故与工矿事故死亡人数的总和还要多。因此，政府机关与各种社会组织，包括我们的媒体，都负有特殊的社会责任，我们应该有一场使人们远离烟草的现代“禁烟”运动。
南方周末：关于烟草体制改革，国内有许多学者均提出了一些较好的思路，您如何评价？现在获认同度较高的方案有哪些？
周汉华：概括地讲，对于烟草行业的改革主要有两种对立的意见，一种意见认为应该进行彻底改革，立即废除专卖制度，放开自由竞争；另一种意见则认为专卖制度不应该进行任何改革。我觉得这两种意见都失之偏颇，我主张走中间道路，也算是获得认同较高的方案吧，首先在维持专卖体制的前提下，引入市场化机制，加强竞争。到一定的历史阶段，再考虑废除专卖制度的问题。